บทความ: ภาพรวมแนวคิดและมุมมองในการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ 

บทความ: ภาพรวมแนวคิดและมุมมองในการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์: Overview of concepts and perspectives in the study of public administration

บทนำ: รัฐประศาสนศาสตร์คืออะไร?

รัฐประศาสนศาสตร์อาจฟังดูเป็นเรื่องไกลตัว แต่แท้จริงแล้วคือศาสตร์ที่ว่าด้วยกลไกของ “ภาครัฐ” ซึ่งเป็นระบบที่กำหนดทิศทางชีวิตประจำวันของพวกเราทุกคน ตั้งแต่การศึกษา สาธารณสุข ไปจนถึงความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สิน เพื่อให้เข้าใจภาพรวมได้อย่างชัดเจน เราจำเป็นต้องเข้าใจแนวคิดพื้นฐานเรื่อง การแบ่งแยกอำนาจอธิปไตย ซึ่งเป็นอำนาจสูงสุดในการปกครองประเทศออกเป็น 3 สาขาหลัก ดังนี้

• อำนาจนิติบัญญัติ (Legislative Power): คืออำนาจในการออกกฎหมายต่างๆ เพื่อใช้เป็นกติกาของสังคม สถาบันที่รับผิดชอบคือ รัฐสภา
• อำนาจบริหาร (Executive Power): คืออำนาจในการจัดการกิจการของรัฐและจัดทำบริการสาธารณะเพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชน สถาบันที่รับผิดชอบคือ คณะรัฐมนตรี หรือรัฐบาล
• อำนาจตุลาการ (Judicial Power): คืออำนาจในการพิจารณาและพิพากษาคดีให้เป็นไปตามกฎหมาย โดยมี ศาล เป็นสถาบันหลัก ซึ่งในเอกสารพื้นฐานนี้ได้ระบุถึงกระทรวงยุติธรรมในฐานะสถาบันที่รับผิดชอบ

โดยแก่นแท้แล้ว รัฐประศาสนศาสตร์มุ่งเน้นศึกษา “อำนาจบริหาร” เป็นหัวใจสำคัญ แต่ในความเป็นจริง อำนาจทั้งสามส่วนนี้มีความสัมพันธ์และเชื่อมโยงกันอย่างแยกไม่ออก ความเข้าใจในศาสตร์แขนงนี้จึงมีการเปลี่ยนแปลงและพัฒนาไปตามยุคสมัย เกิดเป็นมุมมองและกระบวนทัศน์ที่แตกต่างหลากหลาย ซึ่งสะท้อนให้เห็นถึงวิวัฒนาการทางความคิดในการบริหารจัดการภาครัฐ

---

1. จุดเริ่มต้นและมุมมองดั้งเดิม: การแยกการเมืองออกจากการบริหาร (The Politics/Administration Dichotomy)

จุดเปลี่ยนสำคัญที่ทำให้รัฐประศาสนศาสตร์แยกตัวออกมาเป็นศาสตร์เฉพาะทาง เกิดขึ้นจากกระบวนทัศน์ที่ 1 (Paradigm 1) ซึ่งเสนอโดยนักคิดคนสำคัญอย่าง Woodrow Wilson (อดีตประธานาธิบดีสหรัฐอเมริกา) และ Frank J. Goodnow

สาระสำคัญของกระบวนทัศน์นี้อยู่ที่การเสนอให้แยก “การเมือง” ออกจาก “การบริหาร” อย่างชัดเจน โดยมีหลักการว่า:

“ฝ่ายการเมืองมีหน้าที่กำหนดนโยบาย ในขณะที่ฝ่ายบริหารมีหน้าที่นำนโยบายนั้นไปปฏิบัติ”

เป้าหมายหลักในยุคนี้คือการสร้างหลักการบริหารที่มีประสิทธิภาพสูงสุด และที่สำคัญคือต้อง ปลอดจากการแทรกแซงทางการเมือง เพื่อให้การดำเนินงานของภาครัฐเป็นไปอย่างราบรื่นและเป็นกลาง แนวคิดนี้ได้วางรากฐานให้รัฐประศาสนศาสตร์กลายเป็นศาสตร์ที่มุ่งแสวงหา “หลักการ” ที่ดีที่สุดในการบริหาร

2. มุมมองด้านการจัดการ: การแสวงหา “หลักการ” และประสิทธิภาพสูงสุด

เมื่อการบริหารถูกแยกออกจากการเมืองแล้ว จุดสนใจของนักวิชาการจึงพุ่งไปที่การค้นหา “หลักการบริหารที่เป็นสากล” (Principles of Administration) ซึ่งถือเป็นหัวใจของกระบวนทัศน์ที่ 2 (Paradigm 2) ยุคนี้เป็นยุคแห่งการสร้างทฤษฎีที่เน้นโครงสร้าง ระเบียบแบบแผน และการเพิ่มประสิทธิภาพสูงสุด โดยมีนักคิดคนสำคัญและแนวคิดที่โดดเด่นดังนี้

นักคิด/ทฤษฎี	แนวคิดหลัก	เป้าหมายสำคัญ
Max Weber / ทฤษฎีระบบราชการ (Bureaucracy)	การจัดองค์การอย่างมีแบบแผน โดยอาศัยหลักการสำคัญ 6 ประการ ได้แก่ 1. หลักสายการบังคับบัญชา (Hierarchy) 2. หลักกฎ ระเบียบ ข้อบังคับ (Rules and Regulations) 3. หลักการแบ่งแยกแรงงาน (Division of Labor) 4. หลักการแยกเรื่องส่วนตัวออกจากเรื่องงาน (Impersonality) 5. หลักการยึดหลักความสามารถในการทำงาน (Competence) และ 6. หลักการปฏิบัติงานแบบลายลักษณ์อักษร (Formal written records)	สร้างองค์การที่มีความเที่ยงตรง มั่นคง มีประสิทธิภาพสูง และน่าเชื่อถือ
Frederick Taylor / การจัดการแบบวิทยาศาสตร์ (Scientific Management)	การแสวงหา “หนทางที่ดีที่สุดเพียงหนึ่งเดียว” (One Best Way) ในการทำงานผ่านการวิเคราะห์และจับเวลา เพื่อกำจัดการทำงานตามความเคยชินและเพิ่มผลผลิตให้ได้มากที่สุด	เพิ่มประสิทธิภาพและประสิทธิผลสูงสุด โดยมองคนเป็นเสมือนส่วนหนึ่งของเครื่องจักรกล
Henri Fayol / หลักการบริหาร 14 ข้อ	การสร้างหลักการบริหารที่เป็นสากลและยืดหยุ่น โดยนำเสนอไว้ทั้งหมด 14 ข้อ หลักการที่สำคัญ เช่น เอกภาพในการบังคับบัญชา (Unity of Command) ที่กำหนดว่าผู้ใต้บังคับบัญชาควรรับคำสั่งจากเจ้านายเพียงคนเดียว และการคำนึงถึงประโยชน์ส่วนรวมเป็นหลัก	สร้างชุดหลักการบริหารที่สามารถปรับใช้ได้กับทุกองค์กร ไม่ว่าจะเป็นภาครัฐหรือเอกชน
Gulick & Urwick / หลัก POSDCoRB	การสรุปกระบวนการทำงานของผู้บริหารออกมาเป็นหน้าที่ 7 ประการ ได้แก่ Planning (การวางแผน), Organizing (การจัดองค์การ), Staffing (การบริหารงานบุคคล), Directing (การอำนวยการ), Coordinating (การประสานงาน), Reporting (การรายงาน), และ Budgeting (การงบประมาณ)	สรุปกระบวนการบริหารให้เป็นหลักการที่เข้าใจง่ายและนำไปปฏิบัติได้จริง

อย่างไรก็ตาม การมุ่งเน้นที่โครงสร้างและหลักการที่เป็นทางการเพียงอย่างเดียว ได้สร้าง “องค์การที่ไร้มนุษย์” และละเลยมิติที่สำคัญที่สุดในการบริหารไป นั่นคือ “คน” ซึ่งเป็นข้อบกพร่องพื้นฐานที่นำไปสู่การก่อกำเนิดของมุมมองใหม่ที่เข้ามาท้าทายแนวคิดดั้งเดิม

3. มุมมองด้านพฤติกรรม: เมื่อ “มนุษย์” กลายเป็นศูนย์กลางขององค์การ

กระบวนทัศน์ที่ 3 (Paradigm 3) หรือที่รู้จักกันในชื่อ “แนวทางมนุษยสัมพันธ์” (Human Relations) ได้เข้ามาท้าทายแนวคิดแบบดั้งเดิม โดยเปลี่ยนจุดสนใจจากโครงสร้างและเครื่องจักร มาสู่ปัจจัยทางสังคมและจิตวิทยาของ “มนุษย์” ในองค์การ แนวคิดสำคัญในมุมมองนี้ประกอบด้วย

1. Elton Mayo และการทดลองที่ฮอว์ทอร์น (Hawthorne Studies): การวิจัยครั้งประวัติศาสตร์นี้ค้นพบว่า ขวัญกำลังใจและความสัมพันธ์ที่ดีในกลุ่มเพื่อนร่วมงาน ส่งผลต่อประสิทธิภาพการทำงานมากกว่าปัจจัยทางกายภาพ เช่น แสงสว่าง หรือสภาพแวดล้อม การค้นพบนี้ชี้ให้เห็นว่า “คน” ไม่ใช่เครื่องจักร แต่เป็นสิ่งมีชีวิตที่มีอารมณ์และความรู้สึกทางสังคม
2. Douglas McGregor และทฤษฎี X และ Y: McGregor ชี้ให้เห็นว่ามุมมองที่ผู้บริหารมีต่อผู้ใต้บังคับบัญชาส่งผลโดยตรงต่อวิธีการบริหารงาน ซึ่งสามารถแบ่งได้เป็น 2 ทฤษฎีที่ตรงข้ามกันโดยสิ้นเชิง

ทฤษฎี X (มุมมองแง่ลบ)	ทฤษฎี Y (มุมมองแง่บวก)
มนุษย์โดยพื้นฐาน ขี้เกียจ และไม่ชอบทำงาน	มนุษย์โดยพื้นฐาน กระตือรือร้น และชอบทำงาน
ต้องใช้วิธี ควบคุม บังคับ และสั่งการ	สามารถ ไว้วางใจ และมอบหมายความรับผิดชอบได้
มองคนเสมือนเป็นเครื่องจักร	มองคนว่ามีความคิดสร้างสรรค์และมีศักยภาพ

1. Frederick Herzberg และทฤษฎีสองปัจจัย: Herzberg ได้แบ่งปัจจัยที่ส่งผลต่อความรู้สึกของคนในที่ทำงานออกเป็น 2 กลุ่ม คือ:
   • ปัจจัยจูงใจ (Motivator Factors): เป็นปัจจัยที่สร้าง “ความพึงพอใจ” และกระตุ้นให้เกิดการทำงานอย่างเต็มศักยภาพ เช่น การได้รับการยอมรับ, ความสำเร็จในการทำงาน, โอกาสในความก้าวหน้า
   • ปัจจัยค้ำจุน (Hygiene Factors): เป็นปัจจัยพื้นฐานที่หาก “ขาดไป” จะสร้างความไม่พึงพอใจ แต่การมีอยู่ของปัจจัยเหล่านี้ไม่ได้ช่วยสร้างแรงจูงใจโดยตรง เช่น เงินเดือน, สภาพแวดล้อมการทำงาน, นโยบายบริษัท

เมื่อรัฐประศาสนศาสตร์เริ่มเข้าใจทั้งมิติของ “โครงสร้าง” และ “คน” แล้ว สาขาวิชาก็เริ่มหันกลับมาพิจารณาบทบาทของตนในภาพใหญ่ทางการเมืองและสังคมอีกครั้งหนึ่ง

4. มุมมองด้านการเมืองและนโยบาย: การกลับมาบูรณาการ

ในช่วงทศวรรษ 1970 เป็นต้นมา (กระบวนทัศน์ที่ 4 และ 5) เกิดการวิพากษ์วิจารณ์แนวคิดการแยกการเมืองออกจากการบริหารอย่างสิ้นเชิง และเกิดมุมมองใหม่ที่เรียกว่า “การบริหารคือส่วนหนึ่งของการเมือง” (Administration-as-Political Approach)

มุมมองนี้ยอมรับว่าการบริหารไม่ได้เป็นเพียงการทำตามคำสั่ง แต่ยังมีบทบาทในการกำหนดและตีความนโยบายสาธารณะ (Public Policy) ด้วย จุดสนใจจึงเปลี่ยนจากการแสวงหาประสิทธิภาพเพียงอย่างเดียว ไปสู่การให้ความสำคัญกับ “ความเป็นธรรมในสังคม” (Social Equity) และการตอบสนองต่อความต้องการของประชาชน ซึ่งนำไปสู่การพัฒนาแนวคิดการบริหารสมัยใหม่ที่สำคัญหลายประการ:

• การรื้อปรับระบบ (Reengineering): แนวคิดของ Michael Hammer และ James Champy ที่เสนอว่าองค์กรไม่ควรเพียงแค่ “ปรับปรุง” กระบวนการทำงานเดิมๆ แต่ต้อง “คิดใหม่และออกแบบใหม่ทั้งหมด” เพื่อให้เกิดการพัฒนาแบบก้าวกระโดดและตอบสนองต่อโลกที่เปลี่ยนแปลงไป
• ทฤษฎี Z (Theory Z): แนวคิดของ William Ouchi ที่พยายามผสมผสานจุดเด่นของการบริหารแบบอเมริกัน (เน้นความรับผิดชอบส่วนบุคคล) และแบบญี่ปุ่น (เน้นการทำงานเป็นทีมและการตัดสินใจร่วมกัน) เข้าด้วยกัน โดยมีหัวใจสำคัญคือ ความซื่อสัตย์, ความสามัคคี, และความสัมพันธ์ที่ใกล้ชิดเสมือนครอบครัว ภายในองค์กร

5. มุมมองในบริบทของไทย: การประยุกต์ใช้แนวคิดสู่การปฏิบัติ

แนวคิดรัฐประศาสนศาสตร์สากลได้ถูกนำมาปรับใช้และพัฒนาให้สอดคล้องกับบริบททางสังคมและการเมืองของประเทศไทย ก่อให้เกิดหลักการบริหารที่สำคัญซึ่งถูกนำมาใช้ในการปฏิรูประบบราชการไทย ดังนี้

1. การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี (Good Governance): ตามพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 ได้กำหนดให้หน่วยงานรัฐต้องยึดหลักการบริหาร 6 ประการ คือ
   • หลักนิติธรรม: การปฏิบัติงานตามกรอบของกฎหมาย
   • หลักคุณธรรม: การยึดมั่นในความถูกต้องดีงาม
   • หลักความโปร่งใส: การเปิดเผยข้อมูลและสามารถตรวจสอบได้
   • หลักความมีส่วนร่วม: การเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วม
   • หลักความรับผิดชอบ: ความรับผิดชอบต่อการปฏิบัติหน้าที่และผลที่เกิดขึ้น
   • หลักความคุ้มค่า: การใช้ทรัพยากรให้เกิดประโยชน์สูงสุด
2. แนวคิดผู้ว่าฯ ซีอีโอ (CEO Governor): เป็นแนวคิดที่มุ่ง เพิ่มอำนาจให้ผู้ว่าราชการจังหวัด สามารถบริหารจัดการและบูรณาการการทำงานของหน่วยงานต่างๆ ในพื้นที่ได้อย่างมีประสิทธิภาพและเบ็ดเสร็จมากขึ้น คล้ายกับการบริหารงานของ CEO ในภาคเอกชน
3. จริยธรรมของผู้บริหาร: ในบริบทไทยมีการพิจารณาจริยธรรมของผู้บริหารใน 2 มุมมองหลัก คือ
   • จริยธรรมตามหลักนิติรัฐ: ยึดหลักว่าการกระทำใดที่ถูกต้องตามตัวบทกฎหมาย ถือว่าเป็นการกระทำที่ถูกต้องตามหลักจริยธรรม
   • จริยธรรมตามมาตรฐานจริยธรรม: ยึดหลักการแสวงหา “ความดีงาม” ที่สังคมควรถือปฏิบัติมาเป็นมาตรฐาน ซึ่งมีความครอบคลุมและกว้างขวางกว่าการยึดถือกฎหมายเพียงอย่างเดียว

บทสรุป: การเดินทางของแนวคิดรัฐประศาสนศาสตร์

วิวัฒนาการทางความคิดในสาขารัฐประศาสนศาสตร์ได้เดินทางผ่านช่วงเวลาที่หลากหลาย จากยุคแรกที่มุ่งเน้น โครงสร้างและประสิทธิภาพสูงสุด โดยพยายามแยกการเมืองออกจากการบริหาร ไปสู่ยุคที่หันมาให้ความสำคัญกับ มิติของมนุษย์ ทั้งด้านจิตวิทยาและสังคม และท้ายที่สุดคือการกลับมา บูรณาการการบริหารเข้ากับการเมืองและนโยบายสาธารณะ โดยยอมรับว่าทั้งสองสิ่งเป็นเรื่องที่แยกจากกันไม่ได้

แต่ละมุมมองไม่ได้ถูกหรือผิด แต่เป็นภาพสะท้อนที่ช่วยให้เราเข้าใจความซับซ้อนของ “การบริหารรัฐกิจ” ในมิติต่างๆ การทำความเข้าใจในทุกแง่มุมเหล่านี้จึงเป็นสิ่งจำเป็นอย่างยิ่ง สำหรับการสร้างระบบบริหารภาครัฐที่สามารถนำไปสู่การพัฒนาประเทศและก่อให้เกิดประโยชน์สุขแก่ประชาชนอย่างแท้จริงและยั่งยืน

 ที่เกี่ยวข้อง : บทความ อื่นๆ เพิ่มเติม✅✅✅

• บทความ: เทรนด์และทิศทางบริหารรัฐกิจยุคดิจิทัล
• พุทธธรรมและ STRONG Model ต้านทุจริต
• ภาครัฐในยุคเปลี่ยนผ่าน: ยุทธศาสตร์การขับเคลื่อนท้องถิ่น สู่คุณภาพและความยั่งยืนในโลกดิจิทัล
• VUCA World โลกที่รอคุณมาเข้าใจ… หรือถูกทิ้งไว้ข้างหลัง?

รายงานเกี่ยวกับสาขาวิชารัฐประศาสนศาสตร์ มหาวิทยาลัยราชภัฏบุรีรัมย์

ติดตามข่าวประชาสัมพันธ์ : เพจสาขาวิชา (คลิก)

▶▶▶ Public Bru YouTube ▶▶▶

หน้าหลัก▶